O artigo de hoje tem como principal objetivo elucidar a dinâmica entre os poderes Legislativo e Executivo, que vem sendo centro de inúmeras discussões no Brasil recente.
Para tanto, vou revisitar um debate compreendido na ciência política – que já se estende por décadas – e, a partir das reflexões acerca do tema, trazer para a atual conjuntura política brasileira. Basicamente, para entender o relacionamento entre os dois poderes, deve-se observar o arranjo institucional vigente no país. Em outras palavras, as regras do jogo político que envolve tanto o Congresso Nacional quanto o Palácio do Planalto.
Durante a década de 80 e 90, o mundo presenciou o surgimento de novos atores políticos advindos tanto do fim do neocolonialismo quanto do sufrágio da democracia como regime dominante. Nesse contexto, pesquisadores interessados no tema se debruçaram em análises que buscavam responder porque grandes regimes autoritários não lograram sucesso e, além disso, qual modelo de democracia garantia maior estabilidade institucional.
Executivo e Legislativo: qual a melhor relação?
A ideia de que rupturas de regimes democráticos poderiam ter relação com a fragilidade do sistema político era nova e, pela primeira vez, respostas relacionadas à economia, cultura, sociedade, etc. foram entendidas como insuficientes para explicar o período recém-terminado.
Desse modo, iniciou-se uma discussão nas fronteiras do conhecimento sobre sistemas políticos e suas características. O que era melhor? Presidencialismo, parlamentarismo, presidencialismo bipartidário (modelo dos EUA), semipresidencialismo? Qual sistema sustentava os conflitos inerentes à política sem colocar em xeque a democracia? Nomes como Juan Linz, Arend Lijphart, Matthew Shugart, John Carey, Seymour Lipset, Giovanni Sartori e Donald Horowitz, entre outros, contribuíram com o debate ao analisar democracias em perspectiva comparada (ao redor de todo o globo).
À época, conclusões tenderam a um consenso em torno do parlamentarismo puro (modelo inglês) como regime que comportava da melhor maneira os conflitos políticos no geral. Desde então, alguns postulados caíram por terra, como o de que regimes parlamentaristas performam melhor que presidencialistas. Aqui no Brasil, por exemplo, autores como Bolívar Lamounier, Fernando Limongi, Carlos Pereira e Argelina Figueiredo argumentaram – com fortes evidências empíricas decorrentes destes 30 anos de democracia – que o nosso presidencialismo de coalizão funciona tal qual os regimes parlamentaristas.
O sistema brasileiro
O foco de hoje, contudo, é a relação entre Legislativo e Executivo dentro do nosso sistema. Não é preciso muito para admitir que existe um conflito latente entre os dois poderes atualmente. Desde a troca de farpas entre Bolsonaro e Maia/Alcolumbre até a rejeição de projetos de ambos os lados, muito se fala em uma “corda esticada” para tratar da conexão entre Legislativo e Executivo. Uma corda que correria altos riscos de ruptura.
Para entender metáfora acima, existem alguns elementos que são de natureza estrutural e outros conjunturais. Do ponto de vista do arranjo institucional brasileiro (presidencialista e multipartidário), há um problema de legitimidade dual no governo Bolsonaro. O conceito de legitimidade dual foi elaborado por Juan Linz, para apontar uma das fraquezas de sistemas presidencialistas.
O autor escreve: “O legislador, especialmente quando representa partidos coesos e disciplinados que oferecem alternativas políticas (ao governo), também pode clamar para si legitimidade democrática. […] Quem teria mais legitimidade para representar o povo: o presidente ou a maioria legislativa?”
O emprego da problemática, no caso de Linz, já foi refutado por autores brasileiros que entendem que os dois poderes não são conflitantes mas, ao contrário, complementares nos regimes presidencialistas – uma vez que é de comum interesse aos dois uma boa relação.
O problema da legitimidade dual
Aqui, porém, a reflexão sobre o problema de legitimidade dual se aplica para o governo Bolsonaro porque não parece haver harmonia entre Legislativo e Executivo. Isto pois o governo entende que não é interessante se associar à política do Congresso; a suposta “velha política”. Longe disso, o presidente vem quebrando recordes na edição de decretos executivos e tem tido dificuldade em aprovar projetos de lei de seu interesse. Logo, o que se observa é uma queda de braço entre os dois poderes, cada um reivindicando o apoio do povo de acordo com suas agendas.
O “amor pela caneta” que Bolsonaro desenvolveu é, na verdade, uma tentativa de governar paralelamente ao presidencialismo de coalizão – em que é regra a união de Executivo e Legislativo para aprovação da agenda de governo. O Congresso, por sua vez, tenta assumir o protagonismo legislativo, revoltado (ou desesperado?) com o desprezo recebido do Planalto.
Sistema funciona?
Acontece que as duas estratégias estão fadadas ao fracasso. Primeiro, porque decretos executivos são limitados constitucionalmente a mudanças administrativas, somente. Além disso, podem ser vetados pelo Congresso – caso do último decreto de armas Bolsonarista. De outro lado, o Legislativo tem poder legislador limitado, leis tendo que passar pela aprovação do presidente para serem promulgadas. Assim, o cabo de guerra é praticamente eterno.
Adendo importante: não necessariamente as pautas do Congresso são opostas às pautas do Planalto. A reforma da Previdência é um caso em que há menos dissensos do que concordâncias sobre a necessidade de aprovação. Em outros temas menos caros ao país, porém, é comum que uma das partes jogue duro para mandar um recado.
Por exemplo, aprovar a PEC do Orçamento Impositivo é recado do Congresso para o Planalto: algo como “estou insatisfeito com a falta de participação na condução política”. Lembrando sempre que política não é o bem contra o mal, mas sim um amplo jogo de interesses entre partes.
Retomando, é válido afirmar que a relação conflituosa entre Legislativo e Executivo é fruto de uma disputa de poder sobre legitimidade, que engloba também o modo de fazer política e de prioridades de agenda.
Uma perigosa relação
Para contornar o problema, tanto Congresso quanto o governo buscaram outros recursos para avançar políticas públicas: o primeiro, reivindicando pautas e transformando-as em projetos de lei, independente do Executivo; o segundo, usando das prerrogativas legais do presidente para legislar (decretos e Medidas Provisórias, basicamente).
Aparentemente, nunca houve em 30 anos um relação entre poderes tão conflituosa quanto o desenho atual. Há limitações e ao modelo, como já abordado neste texto, mas é muito cedo para classificá-lo como ineficiente – apesar do tímido desempenho da agenda do Executivo no Congresso. O que se pode, tranquilamente, inferir é que pautas importantes já teriam sido aprovadas caso os dois poderes tivessem atuado em maior harmonia.
