No artigo de hoje, vou definir e explicar o tão comentado “presidencialismo de coalizão”. Muito utilizado nos discursos de políticos, cientistas políticos e outros especialistas, o conceito muitas vezes é usado de maneira imprecisa. Por isso, o objetivo aqui é responder perguntas-chave acerca do presidencialismo de coalizão. De onde surgiu o termo? O que ele significa? Atrapalha ou não a política brasileira?
Um passo anterior
Quando estamos falando de presidencialismo, é importante entender em que campo se dá a discussão. Os Estados (leia-se governos) precisam exercer seu poder sobre a sociedade, a fim de organizá-la e regular seu funcionamento. Dessa maneira, existem sistemas políticos historicamente usados para que o Estado exerça sua soberania.
Os sistemas políticos, por sua vez, são multifacetados e são compostos por elementos de dimensões diferentes, como: estrutura de poder (estado unitário ou federalista, por exemplo), fontes de poder (democracias, autocracias, plutocracias, oligarquias), sistemas eleitorais (majoritários ou proporcionais; de voto aberto ou fechado) e sistemas de governo (parlamentarismo, semipresidencialismo e presidencialismo).
É importante ressaltar que as categorizações acima são exemplos (tipos ideais, na lógica weberiana) e que sistemas políticos combinam diferentes elementos. Dito isso, quando falamos de presidencialismo, falamos de um sistema de governo adotado em repúblicas democráticas – claro, na Idade Contemporânea.
Presidencialismo…
Dadas as considerações acima, precisamos analisar o presidencialismo para entender o que é o presidencialismo de coalizão. O presidencialismo é um sistema de governo em que não existe diferença entre chefe de governo e chefe de Estado, sendo as duas funções concentradas na figura do presidente. Ele se diferencia do parlamentarismo, que divide os postos em duas pessoas: o primeiro-ministro e o presidente (ou monarca).
No presidencialismo, o líder eleito tem diversas prerrogativas que fazem da sua figura muito importante para o sistema. Ele monta sua equipe ministerial, apresenta projetos de lei e, geralmente, tem uma agenda governamental forte e bem definida. Diferentemente do parlamentarismo (cuja escolha do chefe de governo é dos parlamentares), o presidente é escolhido diretamente pelo povo e não precisa ter nenhuma relação com o Legislativo.
… de coalizão?
Quando tratamos do presidencialismo no Brasil, as suas origens estão na fundação da República em 1889 e dura até hoje, salvo períodos ditatoriais e algumas experiências pontuais com outros regimes. As raízes do presidencialismo de coalizão estão todas fincadas tanto na Primeira República (1889-1930), quanto na Segunda República (1946-54) e o sistema acabou se consolidando após a Constituição Federal/88.
Nesse contexto, o cientista político Sérgio Abranches publicou o artigo “Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro”, em 1988, definindo o que se entende até hoje. O conceito pode ser descrito como uma combinação do presidencialismo, o federalismo e o governo por coalizão multipartidária”. Em outras palavras, o presidencialismo de coalizão é um regime político institucional que foi moldado pela história da nossa república por atores e contextos políticos e envolve as características acima.
O próprio criador do termo admite que o sistema tem falhas estruturais. Na verdade, todos os sistemas de governo têm. O Brasil até ensaiou uma transição para o parlamentarismo, mas ela não ocorreu – primeiro, porque não houve um real consenso sobre a transição para o modelo novo e, segundo, porque a bibliografia histórica mostra que dificilmente regimes presidencialistas migram para parlamentaristas. Entretanto, o contrário é mais comum.
O nosso sistema
As nuances do nosso sistema permitiram que governos de diferentes ideologias obtivessem certo grau de sucesso. Basta olhar para os governos FHC e Lula. Da mesma forma, é evidente que o país hoje é mais desenvolvido do que em 1988, apesar das enormes dificuldades que ainda enfrentamos enquanto nação.
Sérgio Abranches, em livro que reciclou seu artigo original e fez um balanço de 30 anos do regime, afirma:
“A coalizão multipartidária é um requisito imprescindível da governabilidade no modelo brasileiro. Nem todos os regimes presidenciais multipartidários dependem tanto de uma coalizão majoritária. No Brasil, as coalizões não são eventuais, são imperativas. Nenhum presidente governou sem o apoio e o respeito de uma coalizão. É um traço permanente de nossas versões do presidencialismo de coalizão”.
Ruim para a República?
De fato, os presidentes que minaram sua base aliada e se isolaram politicamente não conseguiram terminar seus mandatos. É o caso de Fernando Collor, quando o PMDB (partido-pivô à época), o PSDB e o PFL se viraram contra o seu governo, e de Dilma Rousseff, quando desprezou o mesmo PMDB e outros partidos do Centrão.
Nos últimos anos, tem-se atribuído ao presidencialismo de coalizão as práticas ilegais e escândalos de corrupção, como se o regime fosse responsável ou, no mínimo, incentivador de negociações desse porte. Isso não é verdade. Não existe causalidade na formação de coalizões e aumento da corrupção, já que as coalizões podem ser feitas de maneira republicana, legal e transparente.
Os desafios de um sistema já não tão jovem
É ingenuidade achar que a substituição do nosso atual sistema de governo irá resolver os problemas estruturais brasileiros, como o patrimonialismo, o clientelismo e a falta de accountability de agentes políticos, públicos e privados. Como o próprio Abranches (2018) destaca, “a democracia não é um ponto de chegada, é um processo, um alvo móvel”. Nesse sentido ela precisa ser constantemente aperfeiçoada, assim como seus sistemas. Fazer uma leitura simplista do nosso sistema é ignorar as raízes históricas nele embutidas. Pior, é buscar uma solução fácil para um problema complexo. De soluções “remendadas”, o país já está lotado.
Durante esses 30 anos de presidencialismo de coalizão, bem ou mal, presenciamos a evolução da democracia brasileira. Segundo estudos de Scott Mainwaring e Fernando Bizzarro[1], publicados recentemente, o Índice de democracia liberal no país subiu de 0,399 para 0,568 entre 1987 e 2017– um aumento de 0,169 – apesar de ainda estarmos longe de sermos classificados como uma alta democracia liberal (mínimo de 0,7).
Por outro lado, nesse período, houve também o aprofundamento de algumas falhas do nosso sistema político. O presidencialismo de coalizão brasileiro ainda sofre com a resiliência do poder oligárquico e o domínio da conveniência política sobre a observância das regras constitucionais. Contribui para esse cenário de atraso a dificuldade de resolução de crises entre Executivo e Legislativo, a falta de qualidade e coerência de políticas públicas de Estado (que perdurem para além de mandatos presidenciais) e a crise da democracia representativa em escala global.
De maneira mais focalizada, o desenho do presidencialismo de coalizão de 1988 acarretou algumas disfunções no seu próprio funcionamento. São exemplos: a hiperfragmentação partidária, que dificulta a formação de coalizões majoritárias e as torna mais frágeis; e a alta necessidade de mudanças via Emendas Constitucionais, que exigem uma maioria qualificada para aprovação.
Concluindo
Em resumo, o regime é adequado para a nossa realidade e, comprovadamente, permite a construção de bons governos e avanços substanciais no desenvolvimento pleno do Brasil, por meio de uma agenda sólida de políticas públicas. No entanto, esbarra em algumas disfunções que o tornam menos eficiente e comprometem, assim, a realização de agendas tão urgentes ao país. Seu aperfeiçoamento é incremental e demorado – sejamos pacientes, estamos no caminho certo.
[1] É possível consultar os números e a metodologia completa desse Índice no artigo “O que aconteceu com as democracias da terceira onda?”, de Mainwaring e Bizzarro, publicado em Maio de 2019 no Volume 8, Número 1 do Journal of Democracy em português. Disponível em <http://www.plataformademocratica.org/publicacoes#JournalDemocracy>
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