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Reformar a administração pública brasileira – pt. II

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No último sábado, escrevi sobre a necessidade de reformar a administração pública brasileira. Tal necessidade decorreria principalmente do fato de os gastos com servidores ativos serem o segundo maior gasto corrente do governo, atrás apenas da Previdência Social. Mas não só isso. Também das distorções que foram criadas, com o passar do tempo, no Estado brasileiro – devido à fraca gestão de desempenho e de pessoas.

Recebi algumas respostas discordando do meu ponto de vista. Nenhum problema nisso, até porque são dessas ocasiões que surgem textos, opiniões e propostas melhores. Admito que o texto pode não ter sido aprofundado o suficiente – o que fez com que alguns tivessem uma impressão errada da minha posição em relação ao setor público. Optei por não me alongar muito (até por uma questão de fadiga na hora de ler), e o resultado disso foi que alguns pontos ficaram soltos. 

Assim, a coluna de hoje é dedicada a esmiuçar um pouco mais os dados da administração pública brasileira, buscando com isso evidenciar melhor onde estão os principais problemas da máquina estatal – para que eles possam ser remediados com uma eventual reforma.

Primeiro de tudo, há de se reconhecer a importância do setor público para a economia do país. O setor público brasileiro representa, segundo o último dado do Banco Mundial, 38,7% do PIB. Desde 1988, com a nova Constituição, houve um significativo aumento de funcionários públicos – puxado pela criação de novos municípios em função do novo desenho federativo, mas também pelo aumento do Estado brasileiro e da população. Em todos os níveis, o número de servidores cresceu (veja o gráfico abaixo). Em 2015, 19,4% da população empregada no setor formal do país encontrava-se na máquina pública. O dado é do IBGE. 

Inclusive, não é possível dizer, em termos numéricos, que a máquina pública brasileira é grande demais. Em comparação com os países latino-americanos, o Brasil fica somente um pouco acima da média. Em comparação com a média de países da OCDE, porém, o contingente do Estado brasileiro está praticamente alinhado. Mas, como disse no primeiro texto, essa não é a realidade quando comparamos os gastos totais que o governo tem com a máquina pública: enquanto que países como Chile e Austrália não atingem 10% do PIB em despesas com salários e benefícios de seus servidores públicos, o Brasil gastou 13,3% do PIB em folhas de pagamento do setor público em 2017. O número é superior à média observada nos países da OCDE. 

Mesmo que se argumente que os gastos não são exorbitantes, a grande questão aqui também não é o custo, mas o retorno abaixo da média. Não é preciso se alongar muito para provar que os serviços básicos, como educação, saúde, segurança pública, saneamento básico, moradia etc. estão aquém de seus potenciais no Brasil. O Banco Mundial elaborou o gráfico abaixo, que resume bem esta questão.

Portanto, primeiro ponto a ser reforçado: é necessário, sim, reformar a administração pública lato sensu. Isto porque o sistema custa caro e entrega pouco. Claro que isso não necessariamente implica em diminuir o número de funcionários. Significa, na verdade, tornar o sistema mais eficiente – gastando o menos possível e entregando um serviço melhor. Sistemas de avaliação de desempenho mais modernos, promoção de servidores por meio de resultados e uma gestão inteligente de pessoas– podendo alocar funcionários dentro da máquina, dispensando a contratação de novos quadros por concurso público – são soluções que podem tornar o setor público mais eficiente.

A necessidade de reforma nos leva ao segundo – e pouco desenvolvido em meu primeiro texto – ponto crucial. Assim como ocorreu na reforma da Previdência, é necessário que as distorções do setor público sejam corrigidas. Em outras palavras, a reforma não necessariamente atingirá (ou irá retirar direitos de) todo o funcionalismo público. Contudo, existem alguns focos de gastos que precisam ser atacados.

Como já observado anteriormente no texto, os funcionários públicos de nível subnacional (estados e municípios) representam a grande fatia da administração – quase 90%. Servidores públicos de nível federal são somente 10% do contingente total. Ainda assim, o que o estudo do Banco Mundial (2019) mostra é que os gastos com salários entre os três entes federativos são praticamente iguais. O que indica que o governo federal gasta mais que o dobro por servidor, levando à conclusão de que tal remuneração é muito generosa.

Esse foi um dos argumentos utilizados no último texto. Até para melhor visualização, se compararmos os salários dos três níveis federais em relação às mesmas carreiras no setor público, a grande distorção – quase 100% a mais – está no governo federal. Vale destacar também que no nível municipal os salários são parelhos, ou até levemente inferiores, que os do setor privado. Lembrando que saúde, educação e segurança pública, por exemplo, são competências subnacionais, ficando sob a responsabilidade dos estados e municípios.

Especificando ainda mais os gastos em nível federal, destacam-se duas áreas específicas: Poder Judiciário e Legislativo. Tais áreas apresentam altos custos por servidor, já que o número absoluto de funcionários nelas é de aproximadamente ⅙ do número de funcionários do Executivo Federal, mas os gastos chegam a ⅓ do valor gasto com o Executivo (isso sem contar com os militares). Veja, nos dois gráficos abaixo, os dados referentes ao que disse acima e, também, a comparação com o setor privado formal. 

Logo, seguindo a lógica de uma reforma administrativa que vise combater injustiças, por exemplo, há de se pensar em uma reformulação total das carreiras do Judiciário e do Legislativo – seja pelo piso salarial, pelo teto, pelos planos de carreira e, também, nunca nos esqueçamos, pelo retorno (valor público) entregue por esses servidores.

Segundo dados da PNAD, servidores federais civis ganham cinco vezes mais que trabalhadores do setor privado (R$ 130.000/ano, em média). No caso do Ministério Público Federal, no Legislativo e no Judiciário, as remunerações podem chegar a, respectivamente R$ 205.000, R$ 216.000 e R$ 236.000 ao ano (aqui, a comparação é com carreiras jurídicas privadas, no sentido mais amplo) . Mas engana-se quem acha que o problema está só no âmbito federal. O setor público como um todo paga salários cerca de 70% superiores aos pagos pelo setor privado formal – e quase três vezes mais que o setor informal.

Um passo além: em comparação com a realidade brasileira, uma análise de 2015 da PNAD revela que 54% de todos os servidores públicos encontram-se no quintil mais rico da distribuição de renda nacional. 77% do total está entre os 40% mais ricos. Novamente, isso varia de acordo com a classe e o ente federativo. Por isso, a necessidade de atacar, na reforma, as carreiras mais distorcidas. Veja no gráfico abaixo:

Por mais que as carreiras do funcionalismo público sejam essenciais para o bom funcionamento do nosso país, é preciso refletir sobre a questão dos privilégios e sobre como queremos direcionar nossos recursos. Novamente, não desejo menosprezar nem diminuir nenhum esforço desta classe – que foi, e ainda é, basilar para a construção de uma nação. No entanto, trabalhando com dados – e eles são claros – percebemos que o Estado brasileiro é ineficiente. Não por culpa dos próprios servidores, mas por nosso desenho jurídico-institucional, o qual hoje já é obsoleto.

Uma reforma administrativa inteligente não colocaria em risco a carreira de inúmeros funcionários, mas a tornaria mais atraente para o longo prazo e exigiria um melhor desempenho destes. Baseado na meritocracia, o setor público pode entregar muito mais.

Leia a primeira parte do texto:

Reformar a administração pública brasileira

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