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Os “traços de teimosa permanência” persistem: o quadro fiscal brasileiro de nossos dias

“Na vida das nações, não menos que na dos indivíduos, os primeiros momentos de uma trajetória imprimem, no que está nascendo, traços de teimosa permanência”.

A frase acima é de Eduardo Giannetti, Ph.D. em economia pela Universidade de Cambridge e formado em Ciências Sociais pela Universidade de São Paulo (USP) – autor que consegue, como poucos, conciliar uma visão liberal e atenta da realidade da economia com as particularidades histórico-sociais da formação do Brasil.

Para muitos, o colonialismo à lusitana teve papel essencial na opção do movimento republicano de optar por um Brasil federalista, e o liberalismo inglês foi o outro aliado na construção da República. É visão majoritária, ainda, que as peculiaridades da formação histórica brasileira distorceram esses pilares republicanos, visados pelos idealistas dessa corrente no final do século XIX.

A história da Velha República é a história de um Estado muito incipiente, em que práticas patrimonialistas, clientelistas e corporativistas eram regra, a vida política era privilégio de poucos; momento em que a escravidão e o mito da democracia racial traçaram profundas linhas de desigualdades socioeconômicas, não enfrentadas – seja por incapacidade, seja por leniência – por sucessivos governos. Os traços de teimosa e de permanência ficaram cada vez mais incrustados na nossa sociedade e perduram até hoje, como bem sabemos.

Nesses pouco mais de 130 anos de República, é inegável que avançamos em várias frentes. Ao mesmo tempo, porém, deixamos de lado a construção sustentável de uma economia em detrimento de uma expansão desenfreada de gastos, baseados, principalmente, na captura de privilégios por grupos de interesse organizados – fenômeno apelidado, pela literatura especializada, de rent seeking.

Mais recentemente, passamos por um grande trauma político, que desencadeou uma série de tempestividades no Brasil. Giannetti se refere às eleições de 2014 como extremamente violentas do ponto de vista sociológico e como sendo o ponto de partida para a crise econômica de 2015 e 2016, o consequente impeachment de Dilma Rousseff e o início das mudanças na política econômica do País. Pessoalmente, apesar de ainda ser cedo do ponto de vista da ciência política, colocaria nesse “balaio” a eleição de Jair Bolsonaro em 2018.

Esse mesmo processo pode ser a gênese de um novo período no Brasil. Uma janela de reformas que, possivelmente, deem condições para o Estado brasileiro se readaptar, mantendo as premissas elaboradas em 1988, com a nossa Carta Magna, mas entendendo seu limitado papel ao almejar a eficiência dos serviços públicos. Mudanças importantes, no âmbito macroprudencial, foram feitas nos últimos cinco anos: a implementação do teto sobre o aumento de gastos, a troca da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) para a Taxa de Longo Prazo (TLP), a reforma da Previdência, entre outros.

Os avanços nessa direção geraram confiança para os agentes econômicos, dando a falsa sensação de que o País, finalmente, saiu da trajetória explosiva do baixo crescimento e do aumento da dívida pública, em meio a sucessivos déficits primários. A taxa básica de juros, a taxa Selic, chegou a 2%, com o Comitê de Política Monetária adotando uma política expansionista como nunca antes visto na história deste país.

É compreensível o ânimo do mercado, que tem sido agraciado, desde o governo Temer, com declarações das mais variadas, direto de Brasília, sobre: as reformas, as privatizações, bem como outras medidas de enxugamento do Governo. Por outro lado, o diagnóstico deve ser feito com o “pé no chão” e uma “dose extra de sobriedade” – afinal, na esteira da teimosa permanência, temos “fantasmas” de todos os tipos.

Desde meados de abril, quem acompanha o time da Levante de perto sabe que, nos diversos podcasts e textos que fizemos como parte da série temporária Gabinete Anticaos, alertamos que, uma vez passada a tormenta da Covid-19 e as altas incertezas sobre o comportamento da doença, o Brasil teria que olhar com muita seriedade para os gastos extraordinários, garantindo que, praticamente, nenhum fosse estendido para o ano de 2021 – ou, se fosse, que houvesse espaço orçamentário para tal, já que temos uma flexibilidade de alocação orçamentária quase nula.

Para não ser taxado de pessimista, assim que o período mais grave da pandemia passou, tratei de atualizar as projeções para a tramitação de temas econômicos relevantes: a reforma tributária tinha plenas condições de ser aprovada neste ano; o novo marco do saneamento seria aprovado, no máximo, até meados de agosto; as PECs de ajustes sobre os gatilhos do teto, sobre o pacto federativo e sobre os fundos públicos poderiam avançar caso o governo focasse seus esforços no tema; e outras agendas micro também poderiam ser apreciadas, no que se configurava como uma janela de oportunidade para reacelerar as reformas, que estão em “banho-maria” desde a aprovação da Nova Previdência em outubro de 2019.

A única exceção feita foi para a reforma administrativa, que, à época, mal havia saído do papel. Para a minha – e de muitos – surpresa, o governo encaminhou uma proposta, muito mais modesta do que os grandes think tanks brasileiros que estudam o RH do setor público propõem. Mesmo assim, a previsão para aprovação da reforma administrativa seria para o ano de 2021 – e com boa vontade dos atores políticos sobre o tema.

Após cerca de três meses desde as atualizações, o que vimos foi mais um período de paralisia sobre os temas. Como escrevi semana passada, o governo enfrenta um dilema fiscal enorme – vai se equilibrando sobre uma corda muito bamba ao buscar a conciliação ampla de interesses de suas diferentes alas. O Congresso, também, não teve muito interesse em retomar os projetos com celeridade. É preciso, porém, lembrar que quem dita o ritmo da agenda é o Executivo – e isso é intrínseco ao nosso sistema de governo.

Finalmente se deparando com a realidade batendo à porta, o mercado começou a precificar um lento, contudo, constante aumento da preocupação acerca do futuro fiscal do País. Com a apresentação do Orçamento para 2021, que não permite um real a mais sequer sem incorrer no rompimento do teto, surgiu a questão que vem tirando o sono dos investidores já há algumas semanas:

Não se trata de pessimismo, mas sim entender que, infelizmente, há muito trabalho a ser feito e que a pandemia foi infortúnio que agravou, ainda mais, o quadro atual. A relação dívida/PIB deve chegar a praticamente 95%, o déficit primário de 2020 será o maior da história e os anos de 2021, 2022 e 2023, tendem também a serem de déficits, ainda que decrescentes. Antes da pandemia, havia a possibilidade, diante de um cenário otimista, de se alcançar o superávit primário já em 2021. Hoje, o superávit é uma realidade distante.

Que fique claro que o atual Governo fez o que podia em termos de combate aos efeitos colaterais da economia. Inclusive, o Brasil se destaca por ter criado uma boa rede de proteção social àqueles que mais precisavam: desempregados, trabalhadores informais – que se viram sem renda de um dia para o outro –, etc. É evidente que o programa poderia ter sido mais bem focalizado, mas ainda assim não existe demérito – com exceção, talvez, da postura de alguns personagens – na atuação do Governo durante a pandemia.

Deixou a desejar, no entanto, a atuação do Planalto na frente reformista. Com tantas propostas de reforma tributária sob análise, o ministro da Economia insistiu (e como) na única sem viabilidade política – tentando recriar um imposto primo da antiga Contribuição sobre Pagamentos e Movimentações Financeiras (CPMF). Enquanto isso, a comissão mista da reforma tributária, que busca unificar a PEC 45, da Câmara, e a PEC 110, do Senado, cumpriu, modestamente, o calendário de audiências públicas, mas não chegou a ter um relatório apresentado – a data prevista era para o dia 7 de outubro. Nesta quinta (8), o presidente da comissão afirmou que pedirá a extensão dos trabalhos da comissão até o dia 10 de dezembro, com o intuito de votar um relatório até essa data.

Mais importantes do que as reformas administrativa e tributária, que teriam economia fiscal apenas no médio e no longo prazo, são os projetos para desobrigar, desvincular e desindexar despesas públicas. O Orçamento brasileiro chegou no limite, com as despesas discricionárias previstas para o seu mínimo histórico em 2021 (R$ 92,1 bi), com risco de shutdown governamental e com a provável incapacidade de acomodar somente os gastos previstos no Projeto de Lei Orçamentária Anual 2021. O problema é que não há mais espaço no teto.

Em outras palavras, seria necessário cortar gastos para que, na mesma magnitude, se adicionasse outros. Ao mesmo tempo, não há como cortar mais despesas discricionárias nem aumentar a receita – já que o aumento de gasto deve seguir a regra do teto (inflação do último ano). O único jeito seria cortar as despesas obrigatórias ou romper o teto.

No meio acadêmico, a discussão já paira sobre como se daria esse rompimento do teto: alguns defendem que ele é necessário, para disparar os gatilhos previstos na Emenda Constitucional 95. Na outra mão, existem interpretações de que o simples acionamento dos gatilhos, de acordo com o texto da Emenda, reduziria o montante de uma parcela dos gastos, mas deixaria livres os gastos da parcela não sujeita ao teto. Pretendo discutir e explicar esse debate de maneira mais aprofundada em um próximo encontro, mas o que se evidencia é uma zona cinzenta para a alternativa do rompimento proposital, a fim de aproveitar os gatilhos que cortam despesas.

Com certeza, estamos diante de uma situação muito delicada. Como apontaria um dos meus melhores professores na graduação, o problema orçamentário atual é um wicked problem: um problema que encontra fortes resistências, devido a informações incompletas, contraditórias e/ou irreparáveis para se resolver. Talvez, esse seja um dos traços mais marcantes de nossa história – sempre estar flertando com “a beira do precipício”. Dessa vez, o “precipício” é fiscal, estando nas mãos do ministério da Economia encontrar um jeito de sair da encruzilhada. Novamente, reitero: quanto mais tempo para se resolver o imbróglio, mais incerteza e mais volatilidade para o mercado brasileiro.

Um abraço,

Felipe Berenguer
felipe.berenguer@levante.com.br

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